城市醫(yī)療聯(lián)合體建設試點工作方案

為貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于推進醫(yī)療聯(lián)合體建設和發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2017〕32號)等有關(guān)要求,推進分級診療制度建設和醫(yī)療聯(lián)合體(以下簡稱醫(yī)聯(lián)體)建設,構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系,制定本方案。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,以及全國衛(wèi)生與健康大會精神,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,立足我國經(jīng)濟社會和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展實際,以滿足群眾不斷增長的醫(yī)療服務需求為目標,以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、落實醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)功能定位、提升區(qū)域服務能力、完善雙向轉(zhuǎn)診機制為重點,不斷完善城市醫(yī)聯(lián)體組織管理模式、運行機制和激勵機制,逐步建立不同級別、類別醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)間目標明確、權(quán)責清晰、公平有效的分工協(xié)作機制,推動構(gòu)建分級診療制度,實現(xiàn)發(fā)展方式由以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變。

(二)基本原則。

政府主導,統(tǒng)籌規(guī)劃。堅持政府主導,根據(jù)區(qū)域醫(yī)療資源結(jié)構(gòu)布局和群眾健康需求,統(tǒng)籌規(guī)劃城市醫(yī)聯(lián)體建設,充分整合區(qū)域醫(yī)療資源,形成城市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局管理。由醫(yī)聯(lián)體統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)醫(yī)療資源,為網(wǎng)格內(nèi)患者提供健康管理和疾病診療等服務。

資源下沉,能力提升。推進醫(yī)聯(lián)體內(nèi)統(tǒng)一管理模式,發(fā)揮集約優(yōu)勢,推進區(qū)域醫(yī)療資源共享,提高醫(yī)療衛(wèi)生服務體系整體能力與績效。通過合作發(fā)展、技術(shù)幫扶、人才培養(yǎng)等手段,發(fā)揮醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院對基層的技術(shù)輻射和帶動作用。

創(chuàng)新機制,持續(xù)發(fā)展。堅持醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革,創(chuàng)新機制,逐步破除財政投入、醫(yī)保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙,優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)布局,引導醫(yī)聯(lián)體內(nèi)建立完善分工協(xié)作與利益共享機制,保障醫(yī)聯(lián)體持續(xù)健康發(fā)展。

(三)工作目標。

到2019年底,100個試點城市全面啟動城市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局與管理,每個試點城市至少建成一個有明顯成效的醫(yī)聯(lián)體,初步形成以城市三級醫(yī)院牽頭、基層醫(yī)療機構(gòu)為基礎,康復、護理等其他醫(yī)療機構(gòu)參加的醫(yī)聯(lián)體管理模式。

到2020年,100個試點城市形成醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局,取得明顯成效。區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務能力明顯增強,資源利用效率明顯提升,醫(yī)聯(lián)體成為服務、責任、利益、管理共同體,形成有序的分級診療就醫(yī)秩序。

二、試點城市范圍

省級衛(wèi)生健康行政部門會同省級中醫(yī)藥主管部門綜合考慮城市醫(yī)療需求、醫(yī)療資源布局、地方積極性等因素,向國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局推薦試點城市。國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局在省級推薦的基礎上,遴選確定試點城市。

三、組織管理

(一)國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局負責制訂城市醫(yī)聯(lián)體試點工作方案并組織實施,建立完善城市醫(yī)聯(lián)體相關(guān)制度文件,對各地試點工作情況進行指導、監(jiān)督。

(二)各省級衛(wèi)生健康行政部門(含中醫(yī)藥主管部門,下同)組織本省份城市醫(yī)聯(lián)體建設試點工作,制訂工作方案,明確工作安排,對本省份試點工作進行指導、監(jiān)督,定期向國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局報告工作進展情況等。

(三)各試點城市衛(wèi)生健康行政部門會同有關(guān)部門落實醫(yī)聯(lián)體建設試點工作要求,制訂本市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局規(guī)劃方案,細化試點工作方案并組織實施,督促醫(yī)聯(lián)體落實試點工作任務,及時發(fā)現(xiàn)并協(xié)調(diào)解決存在的問題,定期向國家和省級衛(wèi)生健康行政部門報告工作進展情況。

(四)醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院應當成立專門工作小組,由院長任組長,分管院長任副組長,醫(yī)務管理、護理管理、公共衛(wèi)生管理、人事教育和經(jīng)濟管理等部門負責人,以及有關(guān)成員單位負責人任成員,負責制訂醫(yī)聯(lián)體建設方案并實施,制訂醫(yī)聯(lián)體章程,完善相關(guān)管理制度,組織對本醫(yī)聯(lián)體綜合績效進行評估,定期向相關(guān)衛(wèi)生健康行政部門上報數(shù)據(jù)信息。

四、完善城市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局管理

各試點城市要按照《關(guān)于進一步做好分級診療制度建設有關(guān)重點工作的通知》(國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2018〕28號)要求,加強統(tǒng)籌規(guī)劃,加快推進城市醫(yī)聯(lián)體建設。

(一)網(wǎng)格化建設城市醫(yī)聯(lián)體。每個試點城市根據(jù)地緣關(guān)系、人口分布、群眾就醫(yī)需求、醫(yī)療衛(wèi)生資源分布等因素,將服務區(qū)域劃分為若干個網(wǎng)格。整合網(wǎng)格內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源,組建由三級公立醫(yī)院或者代表轄區(qū)醫(yī)療水平的醫(yī)院牽頭,其他若干家醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)、護理院、專業(yè)康復機構(gòu)等為成員的醫(yī)聯(lián)體,鼓勵公共衛(wèi)生機構(gòu)參加,由醫(yī)聯(lián)體統(tǒng)籌負責網(wǎng)格內(nèi)居民健康管理、疾病診治、康復護理等工作,牽頭單位負總責。原則上,醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格不要跨醫(yī)保統(tǒng)籌區(qū)域。鼓勵醫(yī)聯(lián)體間開展業(yè)務協(xié)作。牽頭醫(yī)院要主動吸引社會辦醫(yī)療機構(gòu)參加醫(yī)聯(lián)體,鼓勵社會力量辦醫(yī)療機構(gòu)按照自愿原則參加醫(yī)聯(lián)體。

城市三級公立醫(yī)院在做好醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化管理的基礎上,可通過托管等形式與區(qū)域內(nèi)縣級醫(yī)院組建醫(yī)聯(lián)體,幫扶提升縣級醫(yī)院醫(yī)療服務能力與水平。代表國家、區(qū)域和省域醫(yī)療水平的醫(yī)院主要組建??坡?lián)盟和遠程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng),可跨區(qū)域與若干醫(yī)聯(lián)體建立合作關(guān)系,組建高層次、優(yōu)勢互補的醫(yī)聯(lián)體,輻射和帶動區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間醫(yī)療服務能力提升和醫(yī)療服務同質(zhì)化。鼓勵中醫(yī)醫(yī)院牽頭組建醫(yī)聯(lián)體,發(fā)揮中醫(yī)藥在治未病、疾病治療和疾病康復中的重要作用。積極支持地市級婦幼保健院為龍頭、縣區(qū)級婦幼保健機構(gòu)為骨干組建婦幼專科醫(yī)聯(lián)體。

(二)完善城市醫(yī)聯(lián)體治理機制。探索建立由地方黨委、政府牽頭,相關(guān)政府部門和利益相關(guān)方參與的管理委員會,統(tǒng)籌醫(yī)聯(lián)體規(guī)劃建設、投入保障、項目實施、人事安排和考核監(jiān)管等重大事項。由醫(yī)聯(lián)體負責醫(yī)療等日常業(yè)務管理。加強醫(yī)聯(lián)體黨建工作,發(fā)揮黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領(lǐng)導作用。

(三)健全城市醫(yī)聯(lián)體保障機制。

1.落實財政投入經(jīng)費。落實政府辦醫(yī)主體責任,根據(jù)醫(yī)聯(lián)體建設發(fā)展需要,加大財政投入力度,繼續(xù)按照公立醫(yī)院“六項投入”政策、中醫(yī)醫(yī)院投入傾斜政策、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的補償政策和政府投入方式,按原渠道足額安排對醫(yī)聯(lián)體各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政投入資金。鼓勵探索推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補償機制改革。

2.推進醫(yī)保支付方式改革。積極推進以醫(yī)聯(lián)體為單元實行醫(yī)??傤~打包付費等支付方式改革,建立結(jié)余留用、超支合理分擔機制,結(jié)余的醫(yī)療收入可用于開展業(yè)務工作和提高醫(yī)務人員待遇,引導醫(yī)聯(lián)體規(guī)范診療行為,主動做好健康管理和疾病診治工作,提高醫(yī)保基金使用績效。完善不同級別、不同類別醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)保差異化支付政策。在醫(yī)聯(lián)體內(nèi)同一次住院轉(zhuǎn)診連續(xù)計算起付線,引導群眾基層就醫(yī)。

3.推進醫(yī)療服務價格改革。按照總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有升有降、逐步到位的原則,動態(tài)調(diào)整醫(yī)療服務價格,逐步理順醫(yī)療服務比價關(guān)系,逐步提高醫(yī)療服務中技術(shù)勞務性收入的比重,調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務人員積極性。做好與醫(yī)保支付、醫(yī)療控費和財政投入等政策的銜接,確保醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)良性運行、醫(yī)?;鹂沙惺堋⑷罕娯摀辉黾?。

4.推進人事薪酬制度改革。推進人事制度改革,探索實行醫(yī)聯(lián)體在編制總量內(nèi)統(tǒng)籌使用編制。落實“兩個允許”要求,建立符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點和醫(yī)聯(lián)體發(fā)展要求的薪酬制度,合理確定和動態(tài)提升醫(yī)務人員薪酬水平。醫(yī)務人員收入由醫(yī)聯(lián)體自主分配,建立以崗位為基礎,以績效為核心,多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬的內(nèi)部分配機制。

5.做好藥品耗材供應保障管理。建立醫(yī)聯(lián)體內(nèi)統(tǒng)一藥品耗材管理平臺,以優(yōu)先配備使用基本藥物為引領(lǐng),實現(xiàn)用藥目錄銜接、采購數(shù)據(jù)共享、處方自由流動、一體化配送支付。加強牽頭醫(yī)院對下級醫(yī)療機構(gòu)用藥指導,強化藥品供應管理和短缺藥品監(jiān)測應對,逐步實現(xiàn)藥品供應和藥學服務同質(zhì)化。

6.加強綜合績效考核。按照《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療聯(lián)合體綜合績效考核工作方案(試行)的通知》(國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2018〕26號)有關(guān)要求,完善醫(yī)聯(lián)體綜合績效考核制度,以公益性為導向,突出職責履行、功能落實、醫(yī)療質(zhì)量、公共衛(wèi)生任務完成情況、費用控制、運行績效和群眾滿意度等考核指標,由對單一醫(yī)療機構(gòu)考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷︶t(yī)聯(lián)體綜合績效考核。考核結(jié)果與財政補助、醫(yī)保償付、薪酬總量等掛鉤。在醫(yī)聯(lián)體內(nèi)部考核時要堅持中西醫(yī)并重,確保按中醫(yī)醫(yī)院特點和實際考核中醫(yī)醫(yī)院。

五、完善城市醫(yī)聯(lián)體運行管理機制

(一)加強醫(yī)聯(lián)體一體化管理。制訂醫(yī)聯(lián)體章程,規(guī)定牽頭醫(yī)院與其他成員單位的責任、權(quán)利和義務,明確利益共享機制。按照精簡、高效的原則,整合設置財務、人力資源、信息和后勤等管理中心,逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)行政管理、醫(yī)療業(yè)務、公共衛(wèi)生服務、后勤服務、信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理,統(tǒng)籌醫(yī)聯(lián)體內(nèi)基礎建設、物資采購和設備配置,主動控制運行成本。

(二)推動醫(yī)聯(lián)體資源整合共享。

1.共享醫(yī)療資源。鼓勵由牽頭醫(yī)院設置或者社會力量舉辦醫(yī)學影像、檢查檢驗、病理診斷和消毒供應等中心,為醫(yī)聯(lián)體內(nèi)各醫(yī)療機構(gòu)提供同質(zhì)化、一體化服務。在保障醫(yī)療質(zhì)量的前提下,推進醫(yī)聯(lián)體內(nèi)不同級別、類別醫(yī)療機構(gòu)間檢查檢驗結(jié)果互認,減輕患者就醫(yī)負擔。加強醫(yī)聯(lián)體內(nèi)床位、號源、設備的統(tǒng)籌使用。

2.統(tǒng)籌人員調(diào)配。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)人員實行崗位管理,按照“按需設崗、競聘上崗、人崗相適、以崗定薪”的原則,逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)人員統(tǒng)一招聘、培訓、調(diào)配和管理。充分落實醫(yī)聯(lián)體在人員招聘、內(nèi)設機構(gòu)、崗位設置、中層干部聘任、收入分配、職稱聘任等方面的自主權(quán),促進人才向基層流動。

3.加強財務管理。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)設專門部門承擔醫(yī)聯(lián)體財務管理、成本管理、預算管理、會計核算、價格管理、資產(chǎn)管理、會計監(jiān)督和內(nèi)部控制工作,逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)財務統(tǒng)一管理、集中核算、統(tǒng)籌運營。加強醫(yī)聯(lián)體內(nèi)審管理,自覺接受審計監(jiān)督。

4.統(tǒng)一信息平臺。推進醫(yī)聯(lián)體內(nèi)各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通,實現(xiàn)電子健康檔案和電子病歷的連續(xù)記錄,統(tǒng)一醫(yī)聯(lián)體內(nèi)藥品、醫(yī)用耗材編碼,逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生信息有效共享。完善醫(yī)聯(lián)體內(nèi)分級診療信息平臺,暢通雙向轉(zhuǎn)診信息通道。推進互聯(lián)網(wǎng)診療服務,發(fā)揮遠程醫(yī)療作用,形成醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格內(nèi)遠程醫(yī)療服務網(wǎng)絡,為基層提供遠程影像、遠程心電、遠程會診等服務,方便患者看病就醫(yī)。

(三)完善醫(yī)聯(lián)體內(nèi)分工協(xié)作機制。

1.推動落實急慢分治模式。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)各醫(yī)療機構(gòu)落實自身功能定位。牽頭醫(yī)院主要承擔區(qū)域內(nèi)急危重癥患者搶救和疑難復雜疾病診治工作,提供日間手術(shù)、日間化療等日間服務,提升服務效率,逐步減少常見病、多發(fā)病、病情穩(wěn)定的慢性病患者比例。主動將急性病恢復期患者、術(shù)后恢復期患者及危重癥穩(wěn)定期患者及時轉(zhuǎn)診至下級醫(yī)療機構(gòu)繼續(xù)治療和康復,加強醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合,為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長期護理連續(xù)性服務。

2.落實防治結(jié)合要求。醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院負總責,完善醫(yī)防協(xié)同工作機制,做到防治服務并重。主動吸納婦幼保健、慢病管理、康復護理等機構(gòu)參加醫(yī)聯(lián)體,充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的作用,推進疾病三級預防和連續(xù)管理。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)院在做好疾病診療工作的基礎上,指導基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)落實公共衛(wèi)生職能,注重發(fā)揮中醫(yī)治未病優(yōu)勢作用,共同做好疾病預防、健康管理和健康教育等工作。

3.加強技術(shù)合作與業(yè)務協(xié)同。牽頭醫(yī)院要充分發(fā)揮技術(shù)輻射帶動作用,加強對成員單位的指導,通過??乒步?、教育培訓協(xié)同合作、科研項目協(xié)作等多種方式,重點幫扶提升成員單位醫(yī)療服務能力與管理水平。牽頭醫(yī)院負責醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)療質(zhì)量管理,制訂統(tǒng)一的醫(yī)療質(zhì)量管理制度和標準,提升區(qū)域內(nèi)醫(yī)療質(zhì)量同質(zhì)化水平。落實國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局制定的高血壓、糖尿病等慢性疾病分級診療技術(shù)方案要求,制訂雙向轉(zhuǎn)診標準與規(guī)范,優(yōu)化雙向轉(zhuǎn)診流程,建立醫(yī)聯(lián)體內(nèi)雙向轉(zhuǎn)診綠色通道,逐步實現(xiàn)有序合理轉(zhuǎn)診。加強慢性疾病管理,探索制訂一體化臨床路徑,為患者提供順暢轉(zhuǎn)診和連續(xù)診療服務。

4.做實家庭醫(yī)生簽約服務。落實團隊簽約要求,由醫(yī)聯(lián)體內(nèi)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全科醫(yī)師和醫(yī)院專科醫(yī)師組成團隊,為網(wǎng)格內(nèi)居民提供團隊簽約服務,形成全科與??坡?lián)動、簽約醫(yī)生與團隊協(xié)同、醫(yī)防有機融合的服務工作機制。根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)居民健康需求,設立針對普通人群和慢性病患者、婦女、兒童、老年人、殘疾人、計劃生育特殊家庭等重點人群的菜單式簽約服務包,提供個性化簽約服務。

六、工作安排

(一)準備階段(2019年5-6月)。

1.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局印發(fā)城市醫(yī)聯(lián)體建設試點工作方案。

2.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局遴選確定試點城市名單。

(二)啟動階段(2019年6-7月)。

1.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局啟動試點工作。

2.各省級衛(wèi)生健康行政部門根據(jù)本方案要求,結(jié)合實際,制訂工作方案,指導試點城市開展工作。

3.各試點城市衛(wèi)生健康行政部門會同有關(guān)部門,結(jié)合本地實際,制訂工作計劃和具體實施方案,出臺本市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局規(guī)劃。

(三)實施階段(2019年8月-2020年12月)。

1.市級衛(wèi)生健康行政部門組織開展工作,加強部門聯(lián)動,形成政策合力,推進城市醫(yī)聯(lián)體建設。

2.牽頭醫(yī)院和有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)落實工作任務,組建醫(yī)聯(lián)體,逐步建立分工協(xié)作機制。

3.省級衛(wèi)生健康行政部門對轄區(qū)內(nèi)有關(guān)工作落實情況進行指導與評估,加快推進工作。

4.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局對各地工作進行抽查、評估,召開現(xiàn)場會,推廣典型經(jīng)驗。

(四)評估總結(jié)。

1.基線調(diào)查(2019年5-6月):國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局對各試點城市醫(yī)療服務基本情況進行基線調(diào)查,掌握底數(shù)。

2.中期評估(2020年1-3月):國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局對試點工作進行中期評估,掌握工作進展情況,協(xié)調(diào)解決工作中的困難與問題。

3.總結(jié)評估(2021年1-3月):按照工作要求和目標,國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局對城市醫(yī)聯(lián)體建設工作進行總結(jié)評估。召開工作總結(jié)會議,推廣有益經(jīng)驗。

七、組織保障

(一)加強組織領(lǐng)導。各地要進一步提高思想認識,把城市醫(yī)聯(lián)體建設作為完善我國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、構(gòu)建分級診療制度的重要內(nèi)容,切實加強組織領(lǐng)導,建立部門協(xié)調(diào)推進機制,發(fā)揮政策疊加作用。主動協(xié)調(diào)有關(guān)部門爭取支持政策,按時、保質(zhì)完成工作任務。

(二)明確目標責任。要制訂切實可行的實施方案,將此項工作與??颇芰ㄔO、基層服務能力提升等工作相結(jié)合,明確目標任務和時間進度,落實目標責任制,建立長效機制。加強對轄區(qū)內(nèi)試點工作的指導,及時研究解決工作中遇到的困難和問題,完善配套政策,務求工作實效。

(三)加強督查評估。要通過調(diào)研、專項督查、定期評估等方式,及時掌握工作進展,指導各地有序推進工作。要建立試點效果評估機制和績效考核方法,嚴格落實責任制和問責制。要及時總結(jié)推廣有益經(jīng)驗,發(fā)揮典型帶動作用,調(diào)動地方積極性。

(四)強化宣傳培訓。要對醫(yī)療機構(gòu)管理人員和醫(yī)務人員開展醫(yī)聯(lián)體建設有關(guān)政策培訓,進一步統(tǒng)一思想、形成共識。加強政策宣貫和典型宣傳,提高社會對醫(yī)聯(lián)體的認可度和支持度,營造良好社會氛圍。